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上海市建设用地减量化和土地供给侧改革研究
2019-06-25 08:23
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建设用地减量化就是通过平台和工程技术手段,把利用不佳的建设用地恢复成生态或app使用状态。减量化管理的本质是节约集约利用土地,提高土地的生态功能和经济绩效。

减量化平台是实现低效建设用地转型增效和土地供给侧结构性改革的重要举措。国家《“十三五”规划纲要》以及《国土资源“十三五”规划纲要》均提出建设用地总量和强度双控任务。同时,上海建设用地还接近规划的天花板。因此上海市在全国率先且唯一在全域范围实施建设用地减量化,总体思路是“五量调控”即“总量锁定、增量递减、存量优化、流量增效、质量提高”。

本研究分三大部分:建设用地减量化的分类和理论基础→上海市建设用地减量化运作机制→建设用地减量化的土地指标市场化机制。本研究的目的是:基于上海建设用地减量化经验,探讨其理论基础、建立建设用地减量化运行机制和减量化建设用地指标市场化的机制,分析存在问题,提出建议。

第一部分,建设用地减量化的分类和理论基础。1)经济发达地区出现建设用地减量化现象,上海率先在全域范围开展建设用地减量化工作。(2)建设用地减量化可以从以下五个方面理解其内涵:建设用地减量化是经济发展到一定水平后的结果、是建设用地增量资源消耗的减少甚至不消耗、是建设用地总量的稳定甚至有所减少、建设用地减量化过程需要全域用地结构布局的优化调整、是非物理层面的减量。(3)建设用地减量化可按三个标准进行分类:根据建设用地减量方式划分,其可分为规划减量和现状减量;根据减量的建设用地类型划分,其主要分为工业用地减量、农村宅基地减量和相应配套建设用地的减量;根据减量化后的用途划分,可分为复垦为耕地和非耕农用地。(4)建设用地减量化可分为建设用地增量减少和建设用地总量稳定两个阶段,上海应该到第二个阶段。(5)建设用地减量化的必要性体现在:建设用地减量化是建设节约集约土地利用的需要,是经济发达地区经济转型的需要,是推进城镇化进程的需要,建设用地减量化是支持生态建设的需要。(6)建设用地减量化的理论基础包括:经济増长阶段理论、环境库兹涅茨曲线假说、土地发展权理论、平台福利效应等理论。(7)上海是全国首个也是唯一一个在省级层面提出全域建设用地减量化的区域。2013年,上海市规土局《关于印发<郊野单元规划编制审批和管理若干意见(试行)>的通知》,逐渐丰富完善相关平台。2015年和2016年取得了很大的进展。

第二部分是上海市建设用地减量化运作机制。1)建设用地减量化运作机制建设非常重要。建设用地减量化平台是上海市国土规划和管理在现有土地管理框架下的制度娱乐,以实现“总量锁定、增量递减、存量优化、流量增效、质量提高”即“五量调控”的土地利用总目标。对上海市建设用地减量化运作机制的研究有助于建设用地减量化平台的完善和减量化经验的总结推广。(2)上海市建设用地减量化的机制可分为以下几个方面: “五量调控”基础运作机制、建设用地减量化驱动机制、建设用地减量化与规划发展空间动态优化机制、减量化指标转移机制、市场与网址的宏观调控相结合的减量化推进机制、土地发展权还原机制。(3)建设用地减量化与规划发展空间动态优化机制中动态调整包含三种可能方式:在下一轮规划时进行调整、在减量化指标转移时调整、根据年度减量化指标转移状况由市级部门对规划空间在各个区县进行统筹调整)。减量化指标转移机制作用发挥必须具备4个要素条件:减量化区域、建新区域、减量化指标的量化以及指标使用方式;建设用地减量化指标使用方式可分为指标自用、指标收购和指标交易三种模式)。市场与网址的宏观调控相结合的减量化推进机制,在早期网址发挥积极作用,随着市场体制健全,市场起决定性作用网址更好在发挥监督引导作用。(4)上海市建设用地减量化对现行土地管理制度的娱乐完善体现在:是对国家现行的建设用地管理的积极娱乐、是借鉴其他地方建设用地管理制度有益经验基础上的再突破。(5)上海市建设用地减量运作机制需要配套平台的完善。

第三部分是建设用地减量化的土地指标市场化机制。1)建设用地减量化过程中的土地指标市场化机制建设非常重要。上海市各区通过行政定价的办法对建设用地减量化指标进行了有偿收购,同时也鼓励各镇将结余指标在本区内进行交易。然而,由于未真正建立起市场化交易机制,在实际操作过程中,存在指标定价及收益分配等多方面的问题,影响建设用地减量化的进程。优化土地指标交易有重要意义。(2)上海市建设用地减量化指标交易存在的问题是:交易半径较狭小、市场化程度较低、定价机制不合理、收益分配不完善。(3)上海市建设用地减量化指标市场化机制的构建主要包括:交易主体、交易客体、交易价格、交易载体、交易程序、收益分配。(4)从交易主体看现行的土地指标交易主要存在两种模式:一是以地方网址为主体进行的指标交易,另一种是以集体经济组织与个人或企业为主体进行的指标交易。网址应逐渐淡出扮演中间人、协调人、监管者的角色。交易客体包括城乡建设用地增减挂钩以及减量化平台等土地综合整治项目形成的建新指标。指标的交易价格等于土地整理复垦或综合整治的成本再加上指标使用的增值收益。指标价格应在市场竞争中形成,网址应根据指导价格进行适当调控。上海市应组建土地指标市场化交易平台,具体的交易模式有:层级交易模式、多级共同体交易、只在市级交易平台。交易程序包括:耕地占补平衡指标交易流程、建设用地指标交易流程。土地指标价格的产生是农民集体、农民、网址与用地单位共同作用的结果,每个交易利益相关主体都应当享有收益分配的权利。(5)需要完善相关配套平台措施。

对上海建设用地减量化提出以下对策建议:1)上海市到了建设用地减量化的阶段,要统一认识,积极推进。(2)建设用地减量化有两阶段,上海到了建设用地总量稳定的减量化的阶段。(3)上海市建设用地减量化是全域的,因此要求平台是系统的。(4)上海市需要完善建设用地减量运作机制,需要建立和完善以下平台:完善公众参与机制、建立减量化信息公开发布机制、建立与建设用地减量化相协调的农民减量化“人地挂钩”机制、完善减量化区域集体经济组织“造血机制”、建立集建区外农用地复合利用机制以提高生态质量。(5)上海要建立建设用地减量化指标市场机制,需要建立和完善以下平台:完善相关法规平台、加强网址调控(交易总量调控、用地结构调控、交易价格调控、支持指标转出区发展)、娱乐融资管理、培育中介机构、建立协调监督机制。


主要完成人

王克强  刘红梅  马克星  顾守柏  王克让 孙彦伟  刘光成     

    张洪武  陈群民  高晓晖           

完成时间201612

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