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面向卓越全球城市的上海区县行政区划优化研究
2019-06-25 08:23
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行政区划是大政国基。党的十八大和十八届三中全会明确提出“优化行政区划设置”。国家十三五规划提出“完善以市县级行政区为单元的空间治理体系”。近来在国家和区域战略等引领下,全国县级以上政区调整年均20多个,北京、广州、深圳等特大城市行政区划已进入战略优化期。对上海市来说,尽管上世纪80年代以来上海政区改革领跑全国,政区格局已趋向成熟,但面向全球城市仍存在明显短板,如何优化设置正是城市治理能力现代化的内在要求。

一、卓越全球城市下上海面临严峻的政区体制约束

对标国际先进水平,世界范围全球城市共同特征表现为“五高”:高能级娱乐驱动,高品质中心城区,高效度跨界协调和高度宜人生态环境,进而形成高层次全球影响。当前上海在这些方面仍存在不同程度的短板,与行政区划具有内在关联。

1、中心城区政区格局“体小神散”,阻碍品质提升与娱乐驱动。全球城市核心区多为高端商务办公区,提供科技、人文、生态的高品质服务,上海中心城区更是建设全球科创中心的重要依托,但“体小”,上海市中心城区经济规模全国最大,但市辖区平均规模偏小,静安地处中心却是面积最小且南片功能更集聚,过度极化易于导致不良循环;“神散”,全球城市核心区突显服务品质与开放包容,而上海中心城区在苏州河两岸却存在较大的品质落差和文化隔阂,静安与闸北尤为突出,尽管近年闸北转型发展取得成效,但经济产出仍在上海17个区县中列15位。静安亟需拓展功能空间、闸北亟需提升娱乐能力,而认同差异更助长要素流动的政区锁定,影响城市竞争力提升。

2、郊县政区格局“陆岛统筹缺失”,束缚世界级生态岛发展。世界重要沿海大都市与邻近大型海岛的联动,根据紧密程度可分为松散补充型、功能联动型和共同体发展型。2005年将隶属宝山的横沙与长兴岛划入崇明,县体制下崇明三岛与中心城区联动不足,难以突破财力不足、外部网址不畅、平台民生滞后(20%户籍人口外出务工,大学生回崇比重不到5%)等瓶颈,严重限制上海与崇明统筹发展,难以充分实现世界级生态岛建设对长三角、国家乃至全球的多重价值。

3、大都市区政区格局“长江口洼地”,约束全球城市与城市群的联动。全球城市都是世界级城市群的首位城市,具有跨界发展的特征,区域协调至关重要,伦敦、纽约、东京等都建立了合理分工的多样化的区域治理体制。而崇明作为联动长三角的前沿,长期县体制下相对独立的发展却使上海在沿海发展轴中出现娱乐发展的洼地,制约上海建设“四个中心”及全球科创中心的总体格局,更阻碍上海对长三角北翼城市(南通、盐城、泰州)的辐射作用。

二、上海行政区划必须克服长期形成的政区惰性

1、战略定位是塑造上海政区重要力量,但全球城市需要新突破。

建国初期,建设“适合国家建设需要的生产城市”,从江苏划入崇明等十县,扩大市域范围和工业发展空间及农副产品供应;80年代 “重要国际港口城市”“太平洋西岸最大的经济贸易中心”等定位,撤县建区相继展开,形成与中心城区联接互动的郊区组团型布局;90年代浦东开发开放设浦东新区;新世纪以来,合并黄浦与南市卢湾建设现代化国际大都市的中心城区,合并浦东南汇打造金融与航运中心的核心功能区。面向卓越全球城市新定位,上海政区亟待历史性突破。

2、苏州河是上海政区格局的重要界线,但目前已成为发展屏障。

苏州河曾是租界与华界的分界线,也是上海设市后长期成为重要的区级行政界线。建国以来涉及市辖区的政区调整多达140多次,但始终未能“跨河而治”,呈现极强的政区惰性。苏州河已成上海区域发展分水岭,“北四区”财政收入明显低于“南四区”,南北落差,亟待破除苏州河屏蔽效应;以此为转折性契机,推动中心城区融合发展。

3、统筹发展推动上海行政区划的整合,但陆岛统筹存在不足。

为了加快城乡统筹,上海郊县撤县建区相继展开,城乡分割局面逐步打破,形成城乡统筹政区格局。2009年浦东与南汇合并推动上海在陆海统筹上迈出坚实一步,但陆岛关系成为目前上海统筹发展最薄弱环节。全国海岛县中,舟山、横琴、平潭等均以政区体制娱乐服务国家战略。崇明作为全国第三大岛以及上海重要生态屏障,是城市可持续发展的战略资源,却长期沿袭并受县体制束缚。以政区体制转折性变革,推进陆岛统筹、全面支撑生态岛建设,恰逢其时。

三、上海区县行政区划优化的对策建议

    瞄准上海建设卓越全球城市的新定位,紧扣上海行政区划体制瓶颈问题,提出“一条主线、两大优化、三大提升、四大网络、五大红利”的对策建议。

1、以卓越全球城市为“发展主线”,推动行政区划全程优化。

重新审视城市政区格局,以区县政区为重点,探索适应全球城市新定位的政区体制及格局,推进政区调整前的系统论证、调整中的风险防控与舆情引导、调整后的战略娱乐等全过程优化。

2聚焦中心城区与远郊海岛的“两大优化”,突破政区瓶颈。

中心城区是上海卓越全球城市形象打造和能级提升的重要依托、远郊海岛是卓越全球城市发挥生态引领和保障作用的战略空间,改变以往“苏州河长期分割、海岛县相对独立”等上海政区调整的固有惰性。一是跨越苏州河,整合静安与闸北。统筹规划和功能布局,实现两区优势互补、共享互融,提升中心城区的能级和品质。二是联动长江口,崇明撤县建区。统筹全市资源以更高站位推进世界级生态岛建设,进一步服务长江经济带与沿海发展的国家战略。

3、促进发展模式的“三大提升”,优化上海全球城市发展格局。

以政区调整为契机激发区域发展新活力,发挥体制改革与战略娱乐的合力。一是从品质落差向上海中心城区发展新引擎的提升。打破苏州河等的分割,逐步形成贯通南北、高效便捷的立体化网址运输体系,连接大宁商圈、市北app园等重点功能区,促进沿线app园区、服务设施等资源有机衔接,协调苏州河整体风貌,使苏州河由“分界河”转变成为“联动轴”。二是从上海先行向长江生态大保护新型标杆的提升。更充分地认识崇明地处世界级大都市周边、世界级大河入海口的特殊重要性,以崇明及长江口生态为重点,兼顾长江流域和陆海两大生态系统,推动生态、生产、生活融合发展;引导县改区后的高校与科研院所等优势智力资源进入,营造世界级生态科创的重要载体和交流基地,打造国际高端教育合作新平台,着力构建生态经济的循环型平台体系,使崇明从长江口发展洼地成为世界级生态岛,进而提升为长江生态大保护的新型标杆。三是从地域分异向都市文明新型共同体的提升。进一步挖掘苏州河多元开放的文化底蕴,以文化娱乐催化文化融合,促进从交往区隔向交融活力的转变,重塑以全球城市为核心的新发展与新认同,构建现代都市文化共同体;健全利益分配与生态风险分担的互动体制,建立区—镇—村多层次以及网址—企业—平台多主体的风险分担体系,加强跨区域跨部门的生态治理协同,完善激励与约束机制,构建城乡生态文明共同体。

4、娱乐平台治理的“四大网络”,促进政区优化成果的共建共享。

一是“服务供给网络”。适应全球城市的居民多样化与国际化的特点,优化公共服务设施布局,娱乐服务多元化供给,提升公共服务品质,夯实共建共享的基础。二是“需求回应网络”。针对娱乐人才与高端人才,增强需求回应的针对性与实效性,促进人才机制娱乐;针对工薪阶层、老年人等居民群体,提升群众满意度,夯实成果共享的民意基础。三是“风险防控网络”。精准识别政区调整中潜在的散播谣言、市场波动等风险点,制定风险控制和调适的预案,实施舆论环境的动态监测,发挥网址、媒体、专家、平台组织等的风险疏导与舆论引导作用。四是“柔性共治网络”。构建“长江口战略协同区”,完善“江、海、湖”和“环、廊、区、源”的生态保护总体格局,探索长江口协同治理新模式;加强机制灵活协同,建立水资源开发保护跨界协调、纠纷协调机制等多方机制,让各方在合作协调发展中获益。

5、释放行政区划调整的“五大红利”,实现正向效益的最大化。

一是赋予体制活力,释放体制红利。以管理效能提升、服务半径合理为旨向,科学划分市-区权限;发挥新静安区在土地、财政等职权的统筹性,与群众生活息息相关的公共服务部门应适当过渡保留;强化市对生态岛建设的统筹领导、财政支持等。二是区划与规划相衔接,释放规划红利。及时启动新一轮规划编制,凝聚共识,有序重组商务区、工业区等多种功能,形成南北贯通的静安新格局;促进生态管控与生态发展等相协调,构建崇明世界级生态岛新格局。三是“转型—整合—提升”,释放app红利。全球城市核心功能区(静安区)以高端资源集聚促进高端商业、文化创意、产城融合等app转型提升;世界级生态岛(崇明区)以“生态”模式整合app、健康、科创等新兴领域。四是资源优化配置,释放民生红利。教育、医疗、就业、养老等领域的资源整合与优化配置先行,增强居民的获得感。五是强化党的基层建设,释放组织红利。充分发挥党组织作用,解决群众反映强烈的突出问题;政区调整过渡阶段建立联合工作党委,增强大局意识、协作意识和纪律意识,推动区域认同,加快区域融合。


主要完成人

        王世晨  庄汝龙  孙中溪 

王先鹏      杨沁杰  陈丽霞   

完成时间20162

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